Después de un largo proceso de acuerdos internaciones, el Acta Fundacional del Banco del Sur fue suscrita el 9 de Diciembre de 2007, en Buenos Aires, por 7 presidentes sudamericanos. En el acta de fundación del Banco del Sur, los presidentes de los países miembros del banco fijaron un plazo de 60 días para que la estructura y las directrices de la nueva institución financiera multilateral sudamericana fueran definidas. En octubre del 2008, han pasado 300 días y el Convenio Constitutivo del Banco sigue sin fundarse.
¿Qué ha pasado?
El retraso se debe a
un inadecuado mecanismo de trabajo y divergencias entre los países
miembros. Existen varias propuestas de Convenios Constitutivos para
el Banco del Sur, lo que se requiere es un nuevo consenso. Recordemos
que finalizar el Convenio Constitutivo es solo un primer paso para
realmente crear el Banco del Sur. Lo realmente importante no es ese
documento de unas pocas páginas, sino operacionalizar sus
principios, contratar a personal, organizar el funcionamiento del
Banco y ponerlo en marcha.
En las reuniones de UNASUR siempre
se menciona al Banco del Sur, e incluso se le refiere ya
coloquialmente como BANSUR, los países de la región siguen
interesados en él. El interrogante es si todos los miembros natos
están de acuerdo en lo básico o si hay divergencias aparentemente
insalvables.
Los acuerdos sobre el
Banco del Sur
Mientras que la parte
más difícil —el consenso político para crear un Banco del Sur—
se ha conseguido, quedan aún por definir los aspectos técnicos:
¿Cómo construir un banco multilateral de desarrollo alternativo?
¿Cómo operacionalizar los principios que lo fundaron, en el
contexto de una nueva arquitectura financiera regional? América
Latina ya tiene varios bancos multilaterales de desarrollo ¬-la
Corporación Andina de Fomento (CAF), el Banco Inter-Americano de
Desarrollo (BID)- pero estos no han servido para activar un nuevo
patrón de desarrollo. ¿Cómo construir un banco distinto?
Hay
quienes plantean que no debería haber diferencia entre el Banco del
Sur y las Instituciones Financieras Internacionales (IFIs), sin
comprender que lo que ha impedido el desarrollo de la región no es
solo la falta de financiación, sino las políticas de desarrollo
ortodoxas neoliberales impuestas por las instituciones basadas en
Washington. Esta es la razón por la cual los presidentes
latinoamericanos han preferido fundar algo distinto, ganando
autonomía y capacidad de maniobra (“policy space”) para crear
políticas de desarrollo distintas, que apoyen la soberanía de los
pueblos de la región. La necesidad de nuevas políticas es
particularmente acuciante dada la crisis alimentaria y la recesión
mundial que se avecina debido a las políticas económicas del
Norte.
Ha habido acuerdos importantes con respecto al Banco
del Sur, pero las divergencias dominan.
Las divergencias son
múltiples. Claramente, la realpolitik es distinta para países como
Brasil, que ya dispone de un Banco de Desarrollo potente como el
BNDES, con una cartera de inversión muy superior al Banco Mundial, y
de los países chicos, que necesitan apremiantemente fondos para el
desarrollo: La situación a la que se enfrenta el Banco del Sur son
los países pequeños frente a los países grandes.
1. Gobernabilidad
¿“Un país-un voto”, o “un dólar, un voto”? En este
momento, Septiembre del 2008, la falta de acuerdo se centra en la
interpretación del Artículo V del Acta Fundacional, en el que se
acordó un sistema de funcionamiento democrático, un país-un voto.
Este sistema seria similar al de las Naciones Unidas, donde cada país
tiene voz y voto por pequeño que sea, y fundamentalmente diferente
de los bancos multilaterales de desarrollo existentes (ej. el Banco
Mundial), donde los países ricos tienen derecho a más voto, por el
hecho de contribuir mayores recursos. De los países con mayor
contribución al Banco del Sur (Argentina, Brasil y Venezuela) solo
Venezuela apoya la toma de decisiones democrática en todos los
niveles. Brasil y Argentina se decantan por el modelo tradicional de
la banca multilateral; aunque han aceptado que los consejos del Banco
del Sur funcionen bajo el principio de un país-un voto, consideran
que en la gestión del día a día los países con mayor contribución
deberían tener mayor voz.
2. Privilegios y
exenciones fiscales: Algunos sugieren que todas las operaciones del
Banco, desde compras y adquisiciones, hasta inversiones y salarios de
sus oficiales, deben estar exentas de toda clase de gravámenes
tributarios y derechos aduaneros. Para otros, esta medida —copiada
de las IFIs— es inapropiada, contraria a los importantes esfuerzos
de lucha contra la evasión fiscal en la zona.
3. Fondeo: Mientras
que se han acordado las participaciones de capital entre los países
miembros, aun no existe una decisión sobre el uso de reservas, el
origen de fondos especiales concesionales, co-financiación y otros
detalles del fondeo del Banco.
4. Cartera de Inversión ¿Debe
la infraestructura ser prioridad? Algunos de los países insisten en
asociar al Banco del Sur con inversión en infraestructura. Sin
embargo, la infraestructura es ya el área con mayor inversión
multilateral en la zona, mientras que las áreas mas necesitadas son
los sectores sociales y la agricultura.
5. Elegibilidad según
el tipo de institución - ¿Debe el Banco del Sur financiar a grandes
compañías privadas? Mientras que existe un acuerdo colectivo que el
banco del Sur invertirá en intermediación financiera para empresas
públicas nacionales, PYMES, cooperativas y empresas asociativas,
algunos muestran objeciones a financiar a la gran empresa privada.
Otros señalan que hay que diferenciar entre distintos tipos de gran
empresa privada (algunas son importantes para la sociedad
latinoamericana, como compañías que produzcan alimentos,
medicamentos genéricos, fertilizantes, etc.) y además éstos
señalan la importancia de promocionar empresas regionales para la
reactivación económica de la región. La minuta de Buenos Aires
refleja ya un vaticinio de lo que ha de venir en este sentido: “Se
consideró la conveniencia de que el Banco pueda efectuar préstamos
– además de al sector público, semipúblico y de economía mixta
- al sector de cooperativas y al sector privado previa conformidad
del Sector Público respectivo. Venezuela considera que el Banco no
debería financiar al sector privado, excepto al sector de
cooperativas, empresas asociativas y comunitarias” (párrafo 8).
6. Distribución de
inversiones entre países miembros y distintos términos de
financiamiento: El Artículo I del Acta Fundacional señala una
inversión equilibrada entre los países miembros del Banco. Sin
embargo, no todos los países tienen la misma capacidad de absorción.
Además, ¿serán todas las inversiones realizadas bajo las mismas
condiciones? Los bancos multilaterales de desarrollo ofrecen
préstamos concesionales (a menor interés) y donaciones (gratuitas)
a los países con más bajo PIB. Esto genera de nuevo una división
entre los países grandes y los pequeños, que en principio se
merecen términos concesionales por ser menos ricos.
Existen dos
opciones para evitar esta división entre países. Una opción es
mantener distintos tipos de financiamiento según sectores (ej.
inversiones en sector social podrían ser concesionales
independientemente del país/región, como hace el BANDES en
Venezuela). Otra opción es el modelo de la Unión Europea. Europa se
enfrentó al mismo problema que América Latina de “los grandes
contra los chicos”, y lo solucionó abandonando la idea de país,
focalizando la concesionalidad en la regiones más pobres,
independientemente del país donde estuvieran. Así, no se trata de
países ricos subsidiando a los pobres (ej. no seria Brasil
subsidiando a Bolivia), sino de las regiones ricas subsidiando a las
pobres (ej. las regiones pobres de Brasil también podrían
beneficiarse de mejores términos de financiamiento)
7. Compras y
adquisiciones: El Acta Fundacional del Banco del Sur indica una
preferencia por bienes y servicios de la región. Sin embargo, debido
a que en la región solo hay 12 países, la realidad es que quizás
en algunos casos la compra de bienes o servicios no sea factible, en
cuyo caso podrían haber las siguientes opciones: (a) Una opción es
permitir compras de bienes y servicios de países no-miembros del
Banco, pero ser proveídas por contratistas de los países miembros;
(b) Otra opción es un tratamiento preferencial para las compras y
adquisiciones de otros países del Sur, hasta ciertos umbrales de
precio; (c) Caso contrario las compras y adquisiciones podrían estar
desligadas, abiertas a cualquier país del mundo que ofrezca precios
más competitivos. Claramente, existe un “trade-off” entre apoyo
al Sur y competitividad de los precios por productos, en cuya
definición no hay acuerdo.
8. Participación y
transparencia: Hasta ahora la sociedad civil ha defendido a capa y
espada la creación de un Banco del Sur alternativo, ha sido una
fuerza positiva. Sin embargo, no existe acuerdo sobre su posible
inclusión en el Banco del Sur. El grado de participación de la
sociedad civil es uno de los elementos de divergencia entre distintos
países miembros.
9. Salvaguardias
sociales y medioambientales: ¿Cómo asegurar que los principios
contenidos en el Acta Fundacional del Banco del Sur, vinculados con
objetivos de promoción de justicia socio-ambiental, son mantenidos?
Los bancos de desarrollo multilaterales han desarrollado una serie de
salvaguardas sociales y medioambientales, creadas para maximizar
impactos positivos en empleo, distribución de beneficios en género,
generaciones, etnias y personas con necesidades especiales, así como
en el medio ambiente. Sin embargo, muchas de estas salvaguardas se
están diluyendo en la actualidad, dado el vuelco conservador de las
IFIs. Para el Banco del Sur, el desafío se trata de cómo
considerarlas de manera simple, sin que generen un exceso de papeleo
y burocracia, pero que aseguren el abandono de un modelo de
desarrollo ortodoxo que provoque más exclusión social y destrucción
ambiental.
El Banco del Sur debe
seguir adelante
El Banco del Sur
avanza tan lentamente, que el retraso está generando impaciencia en
aquellos países con mayor interés. Se está formando otro banco de
desarrollo regional alternativo, el Banco del ALBA, la Alternativa
Bolivariana de las Américas, el acuerdo de integración regional
entre Bolivia, Cuba, Honduras, Nicaragua y Venezuela. El Banco del
ALBA cuenta con un capital suscrito de US$2.000 millones, y ya tiene
oficinas en Caracas. Esto es otro camino, aunque no son países de
UNASUR, salvo Bolivia.
Dada la demora, el pasado 29 de Agosto
2008, los Presidentes de Venezuela y Ecuador declararon la creación
de un banco de desarrollo para Bolivia, Ecuador y Venezuela , sin
dejar de impulsar el banco del Sur, pero en vista de la lentitud en
su desarrollo adoptarán mecanismos alternativos de cooperación
financiera más inmediatos. Sin duda esta es una forma de crear
presión sobre los países mayores. En Buenos Aires aseguran que el
Banco del Sur estará operativo antes del fin del 2008. En Brasilia
esto es menos claro, porque de alguna forma el BNDES existe y esta es
una competencia.
Es imprescindible que
el Banco del Sur comience a operar aunque sea en su mínima
expresión, y así poder comenzar a emitir bonos en la unidad
monetaria sudamericana. Ya se han acordado los pagos en moneda
nacional del comercio intraregional, y en la próxima reunión
ministerial de UNASUR se terminará de ampliar el uso de la moneda
nacional. El siguiente paso lógico es comenzar a usar la unidad
monetaria sudamericana como unidad de referencia, tras los estudios
de factibilidad que el Banco mismo debería de hacer. La unidad
monetaria sudamericana se presentó en una conferencia de bancos
centrales en Buenos Aires en agosto del 2008.
Nueva York y México
DF, Octubre 2008.
- Isabel Ortiz es
oficial senior de las Naciones Unidas y ex-oficial del Banco Asiático
de Desarrollo, y Oscar Ugarteche es investigador en el Instituto de
Investigaciones Económicas de la Universidad Autónoma de México.
Las opiniones expresadas en este artículo son las de los autores.