Treinta años después

“LA ESTRATEGIA SOCIO-ECONOMICA DEL DESARROLLO NACIONAL, 1971-1991” ES, SIN DUDA ALGUNA, EL MEJOR ANALISIS DE PLANIFICACION ECONOMICA QUE SE HA REALIZADO A LO LARGO DE LA HISTORIA DE BOLIVIA. SU AUTOR, EL ECONOMISTA CRUCEÑO, JOSE ORTIZ MERCADO, ESCRIBIO, EL AÑO 2001, EL TRABAJO “TREINTA AÑOS DESPUES”, EN CONMEMORACION A LA EDICION DE ESE TEXTO, CUYO CONTENIDO ES EL SIGUIENTE:

INTRODUCCIÓN

El propósito central de este estudio no es otro sino el de mostrar cómo se elaboró la Estrategia Socioeconómica del Desarrollo Nacional 1971–1991, partiendo de sus antecedentes y explicando el contexto histórico en el que surgió este documento, que es considerado como uno de los más importantes de la planificación en Bolivia. Quiero aclarar ab initio que sólo marginalmente nos referimos a hechos actuales, sobre todo en la parte final.

Estoy consciente del uso y abuso que he hecho de las citas y notas; hasta pareciera que lo hago para mostrar erudición, pero no es así, se trata de un trabajo de investigación donde necesariamente tengo que mostrar las fuentes donde he  recurrido para preparar la Estrategia. Así también ha sido necesario incluir comentarios valiosos de distintas personalidades que analizaron u opinaron sobre el Gobierno Revolucionario y la Estrategia.

 Lo que después resultó ser la Estrategia, empezó cuando era diputado nacional por el Departamento de Oruro, en 1966, y leí un informe de Naciones Unidas, donde se criticaba el funcionamiento del sistema de planificación en Bolivia. A partir de ese momento me propuse investigar el tema de la planificación del desarrollo y su funcionamiento en el país.

Fue así que presenté una petición de informe escrito a la Secretaría Nacional de Planificación y Coordinación, cuyo titular tenía rango de Ministro. Como no fue contestada, solicité informe oral donde acrecenté las preguntas y las problemáticas originales. Tampoco tuve suerte y transforme la petición de informe oral en interpelación. La interpelación no se llevó a efecto porque el Ministro no se presentó a ese acto camaral, amparado por la mayoría parlamentaria y las consabidas excusas de los compromisos previos. Lo cierto es que, en las legislaturas de 1967, 1968  y parte de 1969, tres ministros de Planificación incumplieron con el informe escrito, la petición de informe oral y la interpelación.

En todo ese tiempo, acumulé muchos informes e intercambié ideas con un sinnúmero de funcionarios y ex-funcionarios de la oficina de planificación. Uno de ellos fue Flavio Machicado, quien posteriormente me colaboró como Subsecretario de Planificación y cumplió un papel importante en la  elaboración de la Estrategia.

La sugerencia de hacer un Plan Estratégico fue de Arturo Núñez del Prado quien era funcionario del Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social (ILPES), con sede en Santiago de Chile. Arturo me convenció de que en vez de formular un plan de mediano plazo, era mejor plantearnos un proyecto nacional de largo plazo porque los problemas de Bolivia son estructurales. Esta sugerencia fue  muy valiosa.

Por lo demás, la Estrategia debe leerse como la contribución de un grupo de políticos y técnicos comprometidos con una visión estratégica y un proyecto de país, enmarcado en la línea del Nacionalismo Revolucionario, que, como bien lo define  el historiador norteamericano Robert Freeman Smith, es:

La combinación de aquellos elementos ideológicos y emocionales que significan algún cambio importante de las estructuras socioeconómicas y políticas de poder; afirmación del control nacional sobre la economía y la sociedad y movimiento de regeneración nacional. La intensidad y los contornos del nacionalismo revolucionario variarán según el país, la época, el medio cultural y las experiencias históricas[1].

Con este pensamiento se identificaban una parte importante de las FF. AA. y militantes de varios partidos políticos, tales como del Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR), Acción Nacionalista Revolucionaria (ANR), algunos militantes del Partido Demócrata Cristiano (PDC); así como ciudadanos independientes y  un variado grupo de personas representativas pertenecientes a tendencias y expresiones políticas de izquierda que fueron convocados por las Fuerzas Armadas de la Nación para participar en el gobierno civil-militar.

Ese momento histórico lo interpretó correctamente el General Ovando, al hacer un corte transversal en los partidos y tendencias  políticas, para reiniciar una nueva etapa de la Revolución Nacional.

La Estrategia no fue el trabajo de un solo hombre, fue el producto de un equipo y de mucha gente que trabajó sin reservas. Como ya he sostenido a lo largo de este estudio, participaron actores políticos, sociales, y agentes económicos, sin cuya colaboración no hubiera sido posible hacer este planteamiento global.

        

ANTECEDENTES

En los años previos a la conformación del gobierno civil-militar (26 de septiembre de 1969), muchas personas que fuimos parte del gobierno de Ovando leíamos y discutíamos sobre Desarrollo Económico y Modelos Políticos para el Desarrollo. Nuestra fuente de inspiración eran autores latinoamericanos que formaban parte de la Escuela Estructuralista de la CEPAL, tales como Raúl Prebisch, Helio Jaguaribe[2], Celso Furtado, Fernando Henrique Cardozo, José Medina Echavarría[3], Osvaldo Sunkel, Aníbal Pinto, Carlos Matus y Aldo Ferrer.

Consultábamos también a historiadores y ensayistas bolivianos como Carlos Montenegro, Augusto Céspedes, Sergio Almaraz Paz y Enrique Mariaca Bilbao.

Además, leíamos a John Kenett Galbraith, economista norteamericano de la Escuela Institucionalista y a los economistas europeos pioneros  de la teoría del desarrollo, como Albert O. Hirschman, Gunnar Myrdal, Hans W. Singer, Jan Tinbergen, y  François Perroux, que teorizó sobre polarización del espacio económico. Dos economistas polacos, Oskar Lange[4] y Michal Kalecki[5], provenientes de lo que se llamó el "Cambridge socialista", fueron  también objeto de nuestra atención. Consultamos sus conferencias, artículos y libros donde trataban el tema de las economías de los países en vías de desarrollo con particular originalidad y penetración. A diferencia de otros neomarxistas, hacían un uso adecuado del método dialéctico de manera creadora y no dogmática, ni mecánica y viendo la correlación de fuerzas internacionales de la época con mucho realismo.

Lange, en su conferencia pronunciada en el Banco Central de Egipto sobre "Desarrollo Económico Planificación y Cooperación Internacional" (El Cairo 1961), sostenía que había tres vías para lograr el desarrollo económico y social: El modelo capitalista clásico que es irreproducible en las condiciones del mundo contemporáneo; el modelo socialista llevado a cabo por la Unión Soviética y otros países como China y la Europa del Este; y, el modelo Nacional Revolucionario que lo describía y explicaba así:

El tercer modelo, al que llamamos nacional-revolucionario, se halla aún en estado de formación; no ha cristalizado todavía en formas tan claras como el capitalista y el socialista. Si observamos los distintos países que se han emancipado de las relaciones de dependencia coloniales o semicoloniales, apreciamos considerables diferencias entre ellos. Por tanto, será algo más difícil ofrecer una breve descripción sintética. Aparecen, sin embargo, algunos rasgos característicos.

En primer lugar, el Estado y las inversiones públicas, al igual que en el modelo de desarrollo socialista, son el factor más activo y dinámico de desarrollo. El motivo es evidente. En dichos países no se ha desarrollado todavía una clase media capitalista lo bastante poderosa como para disponer de recursos de capital suficientes para llevar a término la inversión necesaria para el logro de la eclosión de una economía estancada en una economía moderna. La inversión pública ha de convertirse en el factor decisivo, el verdadero motor del desarrollo. La segunda característica del modelo nacional-revolucionario hinca sus raíces en una nacionalización distinta que el modelo socialista. En éste, la nacionalización del capital privado representó un papel de primer orden; en los países nacional-revolucionarios, la nacionalización se limita al capital extranjero o a parte del mismo. Esta nacionalización no es resultado, por lo general, de un programa económico, sino de conflictos políticos con las potencias capitalistas que hacen que resulte ser un medio necesario de emancipación política y de afirmación de la independencia. La nacionalización no se extiende al capital autóctono.

La situación política de estos países se ve dominada por la lucha por la emancipación nacional y la afirmación de su independencia. Esta lucha crea una base amplia que incluye muchos grupos capitalistas que participaban en la revolución. En muchos de estos países, además, la cantidad de capital privado existente, sobre todo en la industria, es muy  pequeña; no hay mucho que nacionalizar; su aportación a la acumulación de capital mediante la nacionalización sería mínima. El modelo de desarrollo nacional-revolucionario se apoya en la inversión pública como factor dinámico y rector del desarrollo económico, pero al mismo tiempo se esfuerza por movilizar al capital autóctono hacía la inversión productiva útil para el desarrollo. Intenta canalizar la inversión privada hacia actividades  productivas.

En la mayor parte de los países nacional-revolucionarios se realizan reformas agrarias. Estas reformas sirven, entre otros objetivos, a la orientación hacia la industria de los ingresos agrícolas. Se elimina la tenencia feudal de la tierra y la utilización de las rentas para el consumo suntuario, alentando a los terratenientes a seguir el camino de las inversiones industriales.

En rasgos generales, eso es lo que podemos decir sobre el modelo nacional-revolucionario de desarrollo cuya aparición contemplamos. El modelo socialista y el nacional-revolucionario tienen una característica común: el desarrollo económico no es un proceso espontáneo como en el modelo capitalista clásico, sino que es el resultado consciente de la planificación... Ésta se convierte en el rasgo de desarrollo mediante la planificación e instrumento básico del desarrollo económico de nuestra época[6].

Por eso es acertado lo que Kalecki sostenía en su trabajo sobre "Observaciones de los Regímenes Intermedios":

Actualmente todos somos "planificadores" aunque de carácter muy diferente. No es de extrañar, entonces, que los países subdesarrollados, al luchar por expandir su potencial económico tan rápido como le es posible (al mismo tiempo que la preocupación principal de los países capitalistas desarrollados es la de utilizar plenamente las capacidades productivas disponibles), tiendan a trazar planes de desarrollo económico. El paso siguiente es apoyar un gran volumen de inversión en el sector público ya que, según lo ha demostrado la experiencia, no se puede confiar en la iniciativa privada para que realice un volumen adecuado de inversión de estructura apropiada. Así, el capitalismo de Estado está estrechamente relacionado con la planificación, ya sea de una forma u otra, hecho que los países subdesarrollados difícilmente pueden evitar en la actualidad.[7]

Años después, hemos encontrado que George R. Feiwel, profesor norteamericano de la Universidad de Tenesse, sintetizó en una forma  magnifica el pensamiento económico kaleckiano en su libro "Michal Kalecki: Contribuciones a la teoría de la política económica", nos valemos de esa obra para mostrar a continuación el pensamiento de este autor que subraya los aspectos sociales y políticos de todo desarrollo económico, cuando dice:

A pesar de la carencia de precedentes históricos, Kalecki consideró que en muchos países subdesarrollados existen condiciones específicas que alientan a la clase media baja y los campesinos ricos, a desempeñar el papel de clase dirigente (Kalecki 1965n,pp. 568-72; 1967c, pp. 1-5): 1) en vísperas de la independencia hay una numerosa clase media baja, una clase alta escasa y la gran industria por lo general en manos extranjeras; 2) aparte de las economías socialistas hay numerosos ejemplos de intervención estatal en los asuntos económicos de los países desarrollados, y 3) depender de la ayuda (de países capitalistas o socialistas) es menos inhibitorio, puesto que el país recipiendario puede enfrentar a un benefactor contra el otro. Si quiere permanecer en el poder, esta clase dirigente debe lograr (o al menos pretender que logre) lo siguiente: a) una cierta dependencia del dominio económico extranjero; b) la reforma agraria, y c) un crecimiento económico sostenido.

En la realización de los objetivos enumerados en a y b, la clase media baja antagóniza a los capitalistas y a los terratenientes feudales, demasiado débiles para promover el desarrollo económico en gran escala. El desarrollo tendrá que depender del Estado para las inversiones básicas. De aquí que los intereses de la clase media más baja se identifiquen con el capitalismo de Estado. El papel ampliado del Estado en la toma de decisiones económicas, evidentemente conduce a una propensión a la planificación económica de uno u otro tipo.

El desarrollo del capitalismo de Estado no puede ser detenido con éxito por medio de condiciones marginales atadas a los préstamos extranjeros de los países capitalistas desarrollados sencillamente en razón de que los recipiendarios pueden acudir a los créditos del bloque socialista. La "neutralidad" del país en desarrollo, también refuerza su posición negociadora para obtener mayor cantidad de créditos. En efecto,  "los 'regímenes intermedios' con las clásicas terneras listas que se amamantan de dos vacas: cada uno de los bloques le dan ayuda financiera, compitiendo uno con otro" (Kalecki 1965n, p. 572).

Un sistema social como éste beneficia a la clase media baja y a los campesinos más ricos porque a) no hay peligro de que las empresas chicas sean forzadas a la quiebra; b) el desarrollo de las empresas estatales amplía las oportunidades de empleo administrativo y técnico para los jóvenes de esta clase, y c) la reforma agraria generalmente mantiene la dependencia de los campesinos pobres de la clase media baja y consolida la fuerza del campesino rico. La clase dirigente se ve apoyada por los obreros de cuello blanco y los obreros especializados de las grandes empresas -por lo general un estrato débil en un país subdesarrollado. Sus antagonistas principales son 1) la clase media alta y los terratenientes feudales, apoyados por el capital extranjero, y 2) los campesinos pobres (los pequeños propietarios de tierra y los campesinos sin tierra) y los pobres de las ciudades (trabajadores en pequeñas fábricas, los emigrantes de las áreas rurales con empleo ocasional, y los desempleados).

1.       Los terratenientes feudales han sido virtualmente desactivados políticamente por la reforma agraria. Los intereses de la gran empresa han sido casi privados de poder merced a una nacionalización de mayor o menor alcance y con compensación. De cualquier manera, este poder depende bastante de la fuerza que la gran empresa tuviera al momento de la emancipación política. También los capitalistas tienen miedo de los pobres de la ciudad y del campo.

2.       Los pobres de las zonas urbanas y rurales se benefician poco con los cambios. La reforma agraria beneficia fundamentalmente al campesino rico y al de la clase media, pues a los pobres le tocará poca tierra. Los campesinos pobres quedan a merced de los prestamistas y los comerciantes, y los sueldos de los obreros agrícolas continuarán deprimidos. Existe poca esperanza de que las fincas pequeñas amplíen su producción. En vista de las presiones inflacionarias contra los suministros necesarios, la renta real agregada de estos estratos no se incrementará a causa del crecimiento del empleo. Pero estos estratos, controlados por algún tipo de oligarquía local, no son realmente peligrosos para la clase dirigente. Los pobres de las ciudades constituyen un ejército de trabajadores de reserva en constante amenaza de peligro de desempleo. Lo que es más, son difíciles de organizar.[8]

Esta explicación de Kalecki[9], sin duda extensa, que he introducido en este trabajo, la he considerado necesaria, porque trata sobre uno de los puntos más importantes que discutimos el grupo político y técnico que manejó el Ministerio de Planificación, como marco teórico para extraer hipótesis de trabajo.

Por lo demás, todo este marco explicativo y el espectro de lecturas sirvieron como plataforma de discusión para plantear un modelo ecléctico de economía mixta. El gobierno del Gral. Ovando no fue un simple golpe de Estado ni tampoco una revolución exclusivamente de Palacio. Significó medidas profundas y revolucionarias puestas en ejecución por iniciativa de un gobierno civil-militar que comprendió las necesidades y el estado de ánimo de la sociedad boliviana.

Compartíamos, también, en líneas generales lo que dijo sobre la Revolución Nacional Boliviana el sociólogo de la CEPAL, José Medina Echavarría:

La transformación llevada a cabo por el Movimiento Nacionalista Revolucionario conmovió –exceptuada la Iglesia Católica– a todas y cada una de las instituciones heredadas, políticas, económicas y culturales, sin que se pudieran, claro es, establecer de inmediato y en forma definitiva las nuevas que habían de substituirlas. La reforma agraria, la nacionalización de las minas o la disolución del ejercito, eran inicialmente enérgicas medidas de derrumbe sólo viables de haber ido seguidas de las tareas pacientes de la reconstrucción. La magnitud de la obra, es por lo pronto, disculpa atendible en la demora. Mas también hubo de contribuir a ella en buena medida, más que las diferencias internas del partido, como es común reconocer, la flotación ideológica de unos y otros a que antes se aludió. Vehemencias implícitas en todo nacionalismo joven, residuos de ciertas influencias alemanas, aseveraciones doctrinales marxistas de toda clase y matiz, más elementos liberales y metas tecnológicas comunes a todos los pueblos de esta época, formaban una trama mental difícil de ordenar en decisiones claras, sostenidas y factibles. Ahora bien, sociológicamente no interesa la disparidad entre ideología y práctica, pues la primera puede cumplir por sí misma funciones peculiares, y de ello da prueba abundante la experiencia contemporánea. Pero en cambio sí importa en grado sumo el hecho de que elementos inconexos y contradictorios de una ideología se traduzcan en acciones incompatibles o en la paralización de cualquier forma de actividad. Las decisiones políticas suponen elecciones supremas de valor que escapan al análisis racional. Pero éste –la ciencia social si se quiere– puede declarar en cambio, dentro de su más extremada neutralidad valorativa, cuáles pueden ser las consecuencias inmediatas y secundarias de esas decisiones y que con ellas no se puede pretender la realización al mismo tiempo de aspiraciones que se repelen por naturaleza. Sin los consejos del análisis racional, sólo los tropezones dolorosos con la realidad pueden contribuir a precisar tanto lo que se quiere como lo que se puede querer. La revolución boliviana no podía entrar en estos últimos años en la tarea ordenada de la reconstrucción sin antes depurar sus confusiones doctrinales, es decir, sin poner muy en claro lo mismo el contenido que los límites y posibilidades reales de sus aspiraciones.[10]

Estas apreciaciones sobre la Revolución Boliviana, hechas por el profesor Medina Echavarría, además de su precisión conceptual y la profundidad de su análisis, nos llevaron a reflexionar cómo íbamos a rectificar el rumbo de la revolución rescatando algunos de sus valores originales.

La Revolución Nacional Boliviana, como escribió Malloy en un  interesante libro[11], fue una revolución inconclusa, a lo cual yo le añadiría que no quiso, no supo o no pudo institucionalizarse.

Por eso nos propusimos reencauzar la Revolución de abril de 1952, que era auténticamente nacional, con gran movilización de las masas. Esto no pasó inadvertido para el semanario "Marcha" de Montevideo, quien, acertadamente, en una publicación especial, la denominó: "La Segunda Revolución Nacional", que se iniciaba el día 26 de septiembre de 1969.

Las ideas del Nacionalismo Revolucionario estaban en el Mandato de las Fuerzas Armadas de la Nación, el mismo que en uno de sus acápites sostenía:

El desarrollo de un país que, como Bolivia, pertenece al área de la miseria y la dependencia no puede basarse en un sistema exclusivamente capitalista ni en un sistema excluyentemente socialista, sino en el modelo revolucionario nacional, donde coexistan la propiedad estatal, la propiedad social, cooperativa y comunitaria de los medios de producción y la propiedad privada.

La opresión externa afecta a todas las clases sociales y deforma el ser nacional. De esta realidad surge la necesidad de la alianza social por la Revolución Nacional, que es la vía del desarrollo e independencia de los pueblos pobres del mundo.

El día que fue expedido el Mandato de las Fuerzas Armadas, el General Ovando, a tiempo de aceptar el cargo de Presidente del Gobierno Revolucionario, decía:

Las Fuerzas Armadas han otorgado un mandato al gobierno civil-militar que presido, no para que ejerza el poder a la manera tradicional, sino para que realice una revolución profunda, que dé al pueblo participación efectiva en la realización de las metas de liberación nacional, desarrollo económico y justicia social.

Más adelante, en su Mensaje a la Nación del 1ro de enero de 1970, sobre "Realizaciones, Objetivos y Propósitos del Gobierno Revolucionario", Ovando anunciaba:

Hemos elegido el Modelo Nacional Revolucionario  de Desarrollo porque es el que más se adapta a nuestras realidades y necesidades.

En nuestro país no se ha formado una burguesía nacional sólida que pueda disponer de medios económicos suficientes como para hacer inversiones que son necesarias para la transformación de nuestra economía. Por ello las inversiones públicas cumplen un papel fundamental en el desarrollo nacional. En este mensaje quiero enfatizar que la característica del modelo nacional revolucionario de desarrollo, difiere del modelo socialista de desarrollo, puesto que la vía que hemos elegido implica los métodos de nacionalización contra aquel capital extranjero que llegue a lesionar los intereses del país y comprometa nuestra autonomía de decisión, mientras que en el sistema socialista no existe propiedad privada de los medios de producción.

Es precisamente por esto que la estatización no se extiende al capital nacional, porque tiene una función compatible con la existencia de la empresa estatal dentro de un plan definitorio de las prioridades y las áreas de competencia resueltas por el Estado Nacional. Nos referimos naturalmente al capital que sume su esfuerzo y quiera participar en el proceso de la Revolución Nacional.

Cuando llegamos al gobierno  la oposición capitalismo – socialismo – tercer mundo dominaba la escena internacional, tanto en la economía como en la política internacional.

La cooperación internacional estaba tomando giros importantes debido a la coexistencia dominante y la pugna que existía al mismo tiempo entre los sistemas capitalista y socialista para resolver los problemas acuciantes del mundo subdesarrollado. Esta era una verdadera encrucijada para este tipo de países cuya motivación esencial era lograr su desarrollo buscando la cooperación internacional.

 Existían tres problemas fundamentales en la palestra mundial: la coexistencia de distintos sistemas económicos y modelos o vías de desarrollo en el marco del comercio internacional; la ayuda a los países subdesarrollados que han llevado a cabo sus revoluciones nacionales; y, el desarme internacional que si bien era político, tenía consecuencias económicas.

No olvidemos, además, que el desarrollo económico se había convertido en el tema fundamental después de la segunda guerra mundial, y estaba en el centro mismo del debate de las relaciones internacionales.

Muchos países económicamente débiles y atrasados del mundo, habían elegido la vía intermedia de construcción económica, negándose a seguir la vía clásica antigua de desarrollo capitalista y también la nueva vía socialista. Para estos países, los temas expuestos anteriormente eran claves en la agenda internacional de ese momento histórico.

Al inicio del gobierno se creó, mediante el Decreto Supremo 09131, la Comisión Nacional de la Estrategia de Desarrollo dependiente del Ministerio de Planificación, como un mecanismo coordinador y responsable de la conducción de los estudios y elaboración de la Estrategia. En dicha comisión participaron todas las instituciones del sector público, así como también las instituciones privadas y  otras organizaciones sociales. Fue, sobre estas bases ideológicas e institucionales que el gobierno revolucionario elaboró la Estrategia en un tiempo record de siete meses de intensa labor.

Esta comisión se la creó para dar mayor importancia a la participación de la ciudadanía, incorporando a muchas personas de diversos sectores de la vida nacional. Después, el gobierno invitó a algunas de esas personas a trabajar como funcionarios públicos en puestos clave para beneficiar a la Administración Pública con su conocimiento y experiencias.

VISIÓN GLOBAL Y ROL DE LOS  AGENTES ECONÓMICOS

Sólo los gobiernos con vocación de transformación de la economía y de la sociedad se plantean la formulación de una Estrategia de largo plazo, porque su horizonte temporal tiene que ser mayor, esto no quiere decir que se olvide el corto plazo.

Antes de elaborar la Estrategia, la metodología prevaleciente en América Latina era la de la escuela estructuralista de la CEPAL; sin embargo, en nuestro continente estaban tomando cuerpo las teorías de la dependencia, que empezaban a ser introducidas al ILPES, que era un centro de investigación y asesoría un tanto independiente de la CEPAL en esa época. En este centro se empezaba a debatir las teorías de la dependencia, añadiendo al enfoque estrictamente económico un análisis socio político.

Con mucha razón se ha dicho que el plan estratégico o prospectivo, como también se lo llama, es el verdadero plan de los planificadores. Es más complejo de elaborar en relación a otros tipos de plan, tanto por su horizonte temporal (20 ó 30 años) como también por los cambios tecnológicos, climáticos y otros de orden físico que no se pueden controlar. Por otra parte, es difícil hacer previsiones cíclicas en los países subdesarrollados, que son muy inestables por su economía abierta y muy vulnerables por su comercio exterior de materias primas.

Por eso, la Estrategia Socioeconómica del Desarrollo Nacional, 1971-1991  ha sido la única estrategia que se ha elaborado en Bolivia; el resto han sido planes propiamente dichos, sin metodología y técnica prospectiva. La Estrategia planteaba modificaciones administrativas y estatales en la superestructura y en la base planteaba una nueva Reforma Agraria y también otras reformas estructurales, tales como la Reforma del Sistema Educativo y la Reforma Fiscal.

El horizonte temporal era de veinte años y se constituía en el marco de referencia de los planes quinquenales y de los planes anuales operativos. La imagen-objetivo central de la Estrategia era la liberación de las estructuras de dependencia y la participación popular.

Un punto fundamental a destacar era el que los procesos de planificación en América Latina, hasta ese momento, estaban desconectados de las decisiones de política económica; eran más bien simples ejercicios de planificación que engrosaban los anaqueles de las bibliotecas. Los centros de decisión de la política económica eran el Ministerio de Hacienda, el Banco Central y el Ministerio de Economía.

Otro aspecto importante a resaltar es el hecho del status que obtuvo la autoridad planificadora en el gobierno del General Ovando, al elevarlo de Secretaría a Ministerio y  darle atribuciones importantes y participación en la toma de decisiones de la política económica.

Coincido con Aldo Ferrer cuando dice que:

la dicotomía entre coyuntura y largo plazo es falsa. Los problemas del corto plazo, inflación, deterioro del nivel de actividad, caída de salarios reales y del nivel de empleo solo pueden enfrentarse con éxito en el marco de una política de desarrollo y transformación a lago plazo[12].

El gobierno revolucionario comprendió esto a cabalidad y diseñó un esquema de administración económica yuxtapuesta, en que la conducción la tenían los Ministerios de Planificación y Hacienda. El primero, estaba a cargo del largo plazo, vale decir a pensar y resolver los problemas estructurales de la economía; y el segundo, de ver los desequilibrios y los problemas de corto plazo, o sea, lograr una estabilidad macroeconómica. En rigor, el gobierno de Ovando institucionalizó de esta manera la conducción económica en la que el Presidente de la República ejercía el papel de árbitro. Ya hemos dicho anteriormente que Planificación no tuvo un papel pasivo, puesto que participaba en las decisiones de corto plazo, nosotros sin embargo creíamos que la formulación presupuestaria debía pasar a Planificación, quedando la ejecución presupuestaria a cargo del Ministerio de Hacienda.

Constatábamos, por otra parte, una falencia de los anteriores planes en la consideración de los procesos de integración, por eso la Estrategia se ocupó del problema.

Un aspecto importante a destacar es que la Estrategia fue el primer plan que dijo valientemente que Bolivia carecía de viabilidad nacional individual, por la pequeñez de su mercado de consumo interno de determinados productos industriales y que su viabilidad debía ser colectiva, ligada a los procesos de integración. La Estrategia sostenía que con esa estrechez de mercado interno no hay ninguna economía en el mundo que haga  posible un proceso de industrialización, por mucho voluntarismo ideologista que haya para transformar una realidad social.

La segunda constatación fue que los anteriores planes no consideraban a todos los sectores, ya que en algunos, como en el Plan Bohan, solamente se hablaba de la agricultura, de la minería y casi nada de la industria, y no se compatibilizaba con los aspectos sociales y políticos, que son básicos en los procesos económicos.

Otro aspecto que se consideró al plantear los objetivos de la Estrategia, fue que en los años 1964 a 1969 se había duplicado la deuda externa boliviana debido a las diferentes presiones sectoriales y regionales, que no eran las más racionales y óptimas. Al plantearnos los objetivos de la Estrategia, consideramos que después de haber nacionalizado la Gulf, el país necesitaba un financiamiento externo adicional para su plan de desarrollo, pero se partía ya de una base más sólida, al contar con un sector público que generaba excedentes en el sector hidrocarburos.

Por otra parte, cuando elaboramos la Estrategia habíamos constatado que existían planes de desarrollo, pero no un sistema de planificación; por tanto, nos propusimos “planificar la planificación”, estableciendo un sistema permanente que le dé continuidad al proceso, así como a su respectiva dirección, y que le imprima coherencia a la política económica. Para ese efecto, teníamos que adoptar algún tipo de planificación; en el mundo contemporáneo hay dos modalidades para hacerlo: la imperativa y la indicativa.

La primera, es la de los países socialistas; la segunda correspondía a países de capitalismo avanzado. Bolivia que es un país subdesarrollado, que está en la esfera del capitalismo periférico y subordinada de manera dependiente, tenía que buscar un sistema de planificación adaptado a sus necesidades y a una especificidad histórico–social de marcada heterogeneidad estructural.

No podíamos aplicar la planificación coercitiva o imperativa del sistema socialista porque no era ésa nuestra intención, tampoco queríamos seguir el modelo de la planificación indicativa francesa, porque ésta implicaba sólo el uso de orientaciones a todos los sectores por medio de instrumentos indirectos de la política económica.

El sector público en Bolivia controlaba el 80% de las exportaciones y participaba en varios sectores económicos; el aporte del gobierno y las empresas públicas, al PIB era aproximadamente del 30% y la participación en la inversión global era del 70%, aproximadamente.

Debido a esta presencia del sector público, planteábamos una planificación imperativa para éste, y una planificación indicativa para el sector privado, en eso consistía la planificación concertada. Es preciso aceptar que no nos parecía muy clara esta designación, la usamos a falta de otra; para aclarar las reglas de juego a los agentes del sistema económico hoy más bien la llamaría “Planificación Intermedia”, que me parece una denominación más correcta.

Se postuló una planificación imperativa para el sector público e indicativa para el sector privado; a este último lo entendíamos no solamente como el sector de medianos y grandes empresarios que tenían sus estructuras de encuadramiento en las distintas cámaras de la producción, sean agrícolas industriales o de comercio, sino también al grupo atomizado que estaba en el campo, los minifundistas; además de las micro-empresas, artesanías y pequeñas empresas, que requerían un tratamiento distinto que el que se les daba a los otros empresarios.

Cuando implementamos la idea del sistema de planificación concertada, vimos que ella implicaba problemas, pues, a la empresa privada se le daba estímulos o disuasivos a través de los instrumentos de la política económica, pero constatamos que el sector industrial fácilmente se vuelve oligopólico en Bolivia, debido a la estrechez del mercado y por el tipo de tecnología que se importa, con lo cual se aumenta excesivamente la capacidad instalada y se genera irracionalidad en el sector privado.

En cuanto al amplio sector privado y atomizado de las pequeñas unidades de producción, vimos que se requería de las técnicas del desarrollo de la comunidad, pues, no podían presentar ningún tipo de proyectos y precisaban organizarse para crear aldeas rurales y unidades viables de producción, esto a través del desarrollo de cooperativas. Para este tipo de sector tan especial, la planificación debía tener un mayor grado de intervención para así cooperar más efectivamente al pequeño y potencial empresario que hay en el campo.

Un aspecto importante a destacar en la Estrategia era la necesidad de que el sistema de planificación, mejor dicho su órgano central, el Ministerio de Planificación, debía asignar tanto el gasto de inversión como el gasto corriente, este último de suma importancia para lograr la desburocratización del Estado y para contar con mayores recursos de inversión para el desarrollo.

Si queríamos una planificación imperativa para el sector público, el Ministerio de Planificación debía contar con la formulación presupuestaria, que tenía que asociarse a la reforma administrativa y al servicio civil, pues, sólo de esa forma se podía dotar de mayor capacidad operativa al Estado. Sin embargo, durante el año de Gobierno de Ovando no contamos con ese instrumento.

Otro instrumento de la planificación imperativa para el sector público era la Caja Única, la cual no llegaba a los gobiernos locales (municipios), pero sí a todas las empresas estatales, debido a que las mismas actuaban como feudos. El concepto de Caja Única obedecía a la necesidad del Estado de contar con flujos financieros oportunos.

Para llevar adelante la planificación concertada se inició un proceso de reforma de la administración pública, promulgando para su inicio la denominada Ley de Bases del Poder Ejecutivo. Este instrumento jurídico pretendía dar capacidad operativa al Estado y tenía cuatro objetivos.

1. Dotar al Estado de la capacidad administrativa para que sea el instrumento real del desarrollo.

2. Reformar el Gobierno Central para que cumpla el papel de dar la función orientadora a las entidades descentralizadas, cada una de ellas tenía en sus oficinas periféricas una sectorial y otra institucional de planificación.

3. Buscaba la desconcentración y descentralización administrativa de las operaciones del Gobierno Central hacia regiones geográficas del país identificadas en la Estrategia.

4. La transformación de la administración local o sea de los gobiernos municipales, para convertirlos en los instrumentos de la participación de las comunidades en el desarrollo del país, para lograr así la superación de la marginalidad urbana y rural.

Creíamos que al municipio había que transferirle funciones que tenía y aún tiene el Gobierno Central. Los Prefectos debían ser autoridades  exclusivamente políticas,  vale decir, los representantes de la Ley y del orden en la circunscripción política departamental y, en el orden jerárquico descendente, los subprefectos en las provincias.

El desarrollo de la Ley de Bases impulsaba la administración regional, porque ningún Ministerio puede ser únicamente sectorial, al contrario está obligado a incorporar la variable espacial.

Requeríamos transformar los gobiernos municipales, dotarlos de instrumentos de promoción y cooperación popular para el progreso de la comunidad en el ámbito rural y urbano.

Creíamos, como lo creo aún, que la crisis del Estado era tan profunda que necesitábamos una reforma constitucional, porque muchas de las transformaciones que se quería implementar eran inviables por los obstáculos de la Constitución Política del Estado. Por eso propugnábamos la convocatoria a una Asamblea Constituyente.

La Estrategia  planteaba una economía mixta, donde coexistan y participen el sector público, el sector privado, y, el sector cooperativo; dado que el sistema de economía mixta tiene como líder al sector público. Este último tendría intervención directa en los sectores estratégicos regulando la actividad privada y utilizando adecuados instrumentos de política económica.

Sector Público

Básicamente el Estado tendría a su cargo el desarrollo y explotación de industrias dinámicas (metalurgia, petroquímica, papel y celulosa, siderurgia y otras), la expansión de la infraestructura económica (transporte ferroviario, aéreo, marítimo y pluvial, construcción y mantenimiento caminero, energía e hidrocarburos y comunicaciones). Mantendría una alta participación para orientar la generación de nuevos proyectos industriales en el sector primario extractivo, planteaba controlar parcialmente el comercio exterior; así como aumentaría su incidencia en el sector bancario y desarrollaría la Banca Nacional de Desarrollo. Planteaba regular el comportamiento del sector agropecuario y comercial, además de participar en la atención de servicios sociales, educación y salud; estaría también a su cargo la expansión de los servicios de saneamiento básico y actuaría parcialmente en el sector vivienda.

La Estrategia postulaba la participación de empresas privadas transnacionales y de empresas estatales multinacionales, mediante su asociación en empresas mixtas, en aquellos sectores donde siendo importante la demanda,  ni el sector privado nacional ni el sector público nacional tenían capacidad de satisfacerla.

Ampliando este concepto, las empresas mixtas que definiera el Estado boliviano –con empresas privadas, sean estas extranjeras o nacionales, o mediante asociación de empresas públicas multinacionales de Estados capitalistas o socialistas, para la instalación y explotación de industrias básicas– serían establecidas necesariamente mediante convenios o contratos.

La participación del Estado en todos los sectores se iba a dar en los 20 años de ejecución que era su horizonte temporal, vale decir, se tenía que ejecutar de forma gradual, selectivamente y por etapas. Por último, en el campo del sector público, creíamos que las actividades estatales deberían estar asentadas en un respaldo financiero interno genuino, donde el crédito externo sería utilizado en forma complementaria y selectiva.

Las fuentes básicas de financiamiento serían:

1. La tributación, extendiendo la base tributaria y mejorando la capacidad extractiva de la administración del Sistema Fiscal.

2. Los excedentes que se producirían en las empresas del Estado se utilizarían dentro de un esquema planificado, sin compartimientos financieros rígidos y estancos (Caja Única).

3. La captación de ahorro interno mediante dos tipos de instrumentos, el Mercado de Títulos Públicos y la Banca Nacional de Desarrollo.

Sector Privado

El sector privado participaría en el desarrollo y explotación de la industria liviana, de la agroindustria, de la industria de materiales de construcción, en la industria de construcción y, en general, en las industrias complementarias y accesorias a las industrias estratégicas. Este papel de complementación que le correspondería jugar a la empresa privada era significativo. Para esto, debía lograr su plena expansión, realizando la reconversión de sus industrias, abasteciendo el mercado interno e incrementando las exportaciones.

Conjuntamente con la acción estatal se tenían que integrar las áreas rurales al mercado de consumo, promoviendo un proceso de conversión de la artesanía utilitaria, en fabril; y la expansión de la artesanía artística. También se debería entrar a la producción sustitutiva y selectiva de importaciones, a la generación de excedentes exportables, mediante una promoción selectiva de exportaciones; al abastecimiento de bienes y servicios para el consumo interno y a la diversificación de la producción.

En el horizonte temporal de los 20 años de duración de la Estrategia, la empresa privada debía consolidar una estructura sólida coherente con las condiciones reales del mercado nacional, así como del mercado ampliado. Para llevar a cabo todo esto el Estado haría uso de instrumentos de política económica adecuados, los mismos que estaban enmarcados dentro de leyes de fomento a las inversiones privadas, por ejemplo, la Ley de Sociedades Anónimas y de Fomento a la Artesanía y la Pequeña Industria. Además, se precisaba una política arancelaria de protección a la industria nacional y de estímulo a la concentración y/o fusión de empresas, la aplicación de normas de producción y calidad además de la creación de parques industriales en los polos industriales, previstos en la Estrategia.

Al final del horizonte temporal de la Estrategia, o sea sus últimos 5 años, se preveía que el sector privado, de acuerdo a los instrumentos previstos, habría incrementado sus inversiones en actividades productivas de transformación, principalmente en la industria liviana, en el sector agropecuario y de industrias derivadas; por otro lado, se habría logrado consolidar el mercado interno de consumo y la industria productiva de bienes de consumo popular.

Sector Cooperativo

Otro de los agentes del sistema de economía mixta propuesto por la Estrategia era el sector cooperativo, el cual debía aumentar su importancia económica y social para consolidarse al final del proceso. El sistema de organización cooperativo estaba plenamente encuadrado dentro de la Estrategia, lo hacía sobre nuevas bases, pues, planteaba el problema de la superación del minifundio en el área rural constituyéndose como una alternativa estructural válida, además, se le fijaba como un sector importante de la actividad productiva y de la movilización social, por ello debía participar en todos los sectores de la actividad económica, sean de consumo, agrícolas o de servicios.

VISIÓN DE LAS PRELACIONES SECTORIALES Y DEL ORDENAMIENTO ESPACIAL 

¿Qué se proponía la Estrategia del Desarrollo? En primer lugar, desplegar un esfuerzo deliberado para obtener internamente y a corto plazo la máxima generación de excedente económico. Se lo pretendía lograr mediante la colocación de productos en el mercado interno, dando prioridad a proyectos de corta maduración que cuenten con mercado relativamente asegurado. A través del mercado interno se pretendía el aprovechamiento de los recursos naturales y de los bienes de capital que permanecían ociosos, incorporando a los grupos marginados en el aparato productivo y en el mercado consumidor. La generación de excedentes internos permitiría financiar en fases posteriores proyectos de mayor envergadura, de tal manera que el financiamiento externo cumpla un papel complementario al esfuerzo interno. Sólo de esta manera se iba hacer efectivo –en el plano económico– el objetivo de liberar al país de la estructura de dependencia o, por lo menos, de reducirla.

Un aspecto básico de la Estrategia era la vinculación entre lo económico, lo político y lo social dentro de un proceso. No se abordaron únicamente los aspectos cuantitativos de los sectores sociales sino también sus ámbitos cualitativos y de orientación hacia las propias pautas culturales del país. Lo social adquirió así su verdadera dimensión a través de su organización y movilización en cada etapa de  transformación de la estructura económica. Puesto que se trataba de realizar modificaciones en la estructura económica y social, esta temática se encuentra inmersa en todos y cada uno de los elementos del modelo de la Estrategia.

El modelo de la Estrategia trataba dos problemáticas esenciales: la necesidad de resolver la cuestión de la desocupación y subocupación con el consiguiente problema de la marginalidad urbana y rural; y la de lograr un proceso de desarrollo económico capaz de generar grandes excedentes económicos. Para resolver estos problemas, la Estrategia partía de la combinación de la dinámica interna con la dinámica externa, para ello planteaba un conjunto de acciones y actividades compatibilizadas en el tiempo.

Algunas actividades, haciendo comparación con otras, cobraban un gran impulso en el primer periodo. Otras, si bien comenzaban simultáneamente, sólo tendrían plena vigencia al término del proceso de transformación, debido fundamentalmente a la magnitud de la inversión requerida. Por ello, el financiamiento y puesta en marcha de los grandes proyectos que transformarían la estructura productiva, exigían que en las primeras etapas se creen las condiciones y los requerimientos para emprender las instalaciones de dichos proyectos estratégicos.

El modelo de la Estrategia estaba diseñado de modo que a través de las exportaciones se produjera para el resto de la economía, y se lo haría en montos crecientes de excedente económico, al más breve plazo posible. Vale decir, tratando de que el ahorro se convierta en inversión.

Para ese efecto, se daba prioridad, en la primera etapa, a los proyectos que produjesen –en el período más corto posible– bienes que puedan ser exportados, vale decir como ya dijimos anteriormente, proyectos de corta maduración y con mercado más o menos asegurado. Así, se distinguían el mercado del Grupo Andino, el de ALALC, de los países de la Cuenca del Plata y, finalmente, el mercado internacional. Después de analizados los mercados, se estudiaron los productos que se podrían exportar; y se consideraron: hidrocarburos y minería.

Dos criterios básicos definían la Estrategia industrial: la especialización y la polarización del espacio económico. Otro aspecto importante era la sustitución selectiva de importaciones.

La Estrategia criticó las industrias artificiales, en esa época se las calificó como industrias arancelarias por el excesivo proteccionismo que no estableció plazo para levantarlos y porque se gastaban las divisas absurdamente.

Otro elemento fundamental a destacar, aparte de la creación de los cinco grandes complejos industriales, era que éstos se orientaban, fundamentalmente, a los bienes de consumo popular o de demanda generalizada; no se pretendió llevar adelante una industrialización dirigida hacia el consumo ostentoso o conspicuo.

Cuando se hablaban de los polos agroindustriales, centros minero-industriales y agro-industriales; se lo hacía sobre una base regional.

Hay más de 15 ó 20 criterios para regionalizar un país según la teoría de la planificación regional, nosotros utilizamos tres criterios: las regiones naturales, las polarizadas y los criterios de región plan.

La polarización regional del espacio económico la hacíamos de acuerdo a la vocación natural de las regiones, y por la especialización productiva de las mismas. Se planteaba hacerlo en función de las regiones naturales y no de las regiones históricas, porque si hubiera sido así, Santa Cruz tendría más de 600.000Km² de acuerdo a la región histórica. Por esta razón, para no entrar en conflictos y  respetando los criterios departamentales planteamos dos opciones de polarización del espacio económico.

Las regiones homogéneas obtenidas como resultado del análisis técnico fueron las siguientes:

a)     La Paz; b) Oruro – Potosí; c) Cochabamba; d) Santa Cruz; e) Chuquisaca y Tarija; f) Beni y Pando.

La segunda opción tenía la variante de Chuquisaca, Tarija y Potosí como una región, La Paz Oruro como otra, Santa Cruz como una diferente, Cochabamba era otra región; Beni y Pando, también otra distinta, en ambos tipos de regionalización económica se mantenía la actual división política de los departamentos.

Para una mejor compresión de lo que se expresamos, adjuntamos una síntesis gráfica.

 

TRATAMIENTO DE LOS SECTORES SOCIALES

El tratamiento del tema de los sectores sociales en la Estrategia adquiere una gran importancia, dado que se los jerarquiza adecuadamente. La Estrategia veía el problema de la educación como realmente prioritario. J. K. Galbraith sugiere algo muy importante al respecto cuando afirma:

Los economistas, nos hemos equivocado en el tratamiento del desarrollo económico, porque hemos creído que es un problema de aumento de producción de distribución per capita, de aumentar la producción y de la productividad, pero no hemos señalado, ni hemos explicado porqué ha habido estos aumentos de la producción y de la productividad. Hemos equivocado el camino, hemos dado malos consejos a los países subdesarrollados, porque primero es el desarrollo político y luego el desarrollo educativo y cultural antes que el desarrollo económico.

Estoy de acuerdo con J. K. Galbraith, si no hay un sistema educativo integrado no hay desarrollo económico. Sólo así se podría asimilar las tecnologías y aumentar la producción y la productividad.

Estos conceptos del economista norteamericano se complementaban con los postulados de la educación liberadora que planteaba la Estrategia. Decíamos en la Estrategia que se debía unir el proceso de organización con el de la toma de conciencia de la realidad nacional. Todo el contenido educativo debía ser revisado en función de una educación concientizadora. Por otra parte, si bien se necesitaban técnicos especializados para poner en marcha los diferentes proyectos, éstos debían estar conscientes del papel que les tocaba jugar, o sea que la educación tenía que brindar conciencia sobre lo que se estaba haciendo. El  proceso de autonomización nacional exigía esa labor concientizadora, esto es una educación liberadora.

Por estas razones planteábamos la expansión cuantitativa del sistema y un mejoramiento cualitativo de la educación. Esto se basaba en cuatro grandes direcciones:

1. La universalización de la educación básica.

2. La ampliación y diversificación de la educación media.

3. La reestructuración de la educación superior.

4. La erradicación del analfabetismo.

¿Qué nos proponíamos entonces con la educación básica? En primer lugar, se tenían graves problemas de deserción, que todavía existen, como también de repetición escolar. Pero, además, los contenidos educativos son los más importantes en este campo. En la parte de ampliación y diversificación de la enseñanza media, queríamos buscarla en función de la especialización de los polos de desarrollo y dándole suma